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機遇與風(fēng)險并存 特色小鎮(zhèn)迎來轉(zhuǎn)型期
近年來，在多項政策紅利支持下，特色小鎮(zhèn)建設(shè)成為各方關(guān)注的焦點。有些地方找準(zhǔn)自身優(yōu)勢，通過特色小鎮(zhèn)建設(shè)找到了經(jīng)濟發(fā)展新動能;有些地方盲目跟風(fēng)上項目，試圖簡單照搬其他地方或國外的經(jīng)驗，存在一定風(fēng)險。
隨著近兩年的探索，特色小鎮(zhèn)發(fā)展的政策風(fēng)向越來越清晰，規(guī)范、健康、可持續(xù)發(fā)展是未來特色小鎮(zhèn)發(fā)展的總體要求;風(fēng)口越來越聚焦，都市圈周邊地區(qū)、交通樞紐地區(qū)以及有特定資源支撐地區(qū)是特色小鎮(zhèn)較為理想的選址，小鎮(zhèn)發(fā)展呈現(xiàn)出市中鎮(zhèn)、園中鎮(zhèn)、鎮(zhèn)中鎮(zhèn)、城郊鎮(zhèn)等一些主要形態(tài);建設(shè)風(fēng)險越來越明確，主要就是房地產(chǎn)風(fēng)險、政府過度負(fù)債風(fēng)險、低質(zhì)量規(guī)劃帶來的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險以及可持續(xù)運營風(fēng)險。
風(fēng)向：特色小鎮(zhèn)大有可為
關(guān)于特色小鎮(zhèn)，前一兩年寫的文章、做的討論很多都沒有清晰界定，對特色小鎮(zhèn)的優(yōu)點講得多，缺點講得不充分，問題有所累積。特色小鎮(zhèn)發(fā)展如果不能適時糾偏，到一定時候，國家有關(guān)主管部門會不會一聲令下，不讓搞特色小鎮(zhèn)了?現(xiàn)在看，這個顧慮得到了化解。
特別是2017年12月，國家發(fā)改委會同當(dāng)時的國土資源部、環(huán)保部、住建部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》，提出把特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要平臺，因地制宜、改革創(chuàng)新，發(fā)展產(chǎn)業(yè)特色鮮明、服務(wù)便捷高效、文化濃郁深厚、環(huán)境美麗宜人、體制機制靈活的特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。政府部門，包括中央的政府職能部門以及各個地方對于特色小鎮(zhèn)都出臺了很多政策給予支持。這一系列政策的出臺反映出的一個重要的風(fēng)向是：特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)大有可為。
特色小鎮(zhèn)在國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下提出，成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的一個重要抓手，通過發(fā)展特色小鎮(zhèn)可以促進(jìn)和帶動農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民就地就業(yè)。特色小鎮(zhèn)面積不大，在產(chǎn)業(yè)上是小而強，體制上是小而活，形態(tài)上是小而美，功能上是小而優(yōu)。一個特色小鎮(zhèn)，能夠改善人們的居住環(huán)境，提供休閑娛樂的空間，使得人們多了一個旅游的去處，而且能夠吸引新經(jīng)濟在當(dāng)?shù)芈鋺?，改善一個區(qū)域的投資品質(zhì)和投資環(huán)境，解決當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)，吸引中小企業(yè)和一些特色產(chǎn)業(yè)入駐，源源不斷產(chǎn)生稅收。為此，關(guān)于“推還是不推特色小鎮(zhèn)”這個問題，經(jīng)過不斷的實踐得到了肯定的答案。
另一個風(fēng)向性的問題是“要推多少個”。當(dāng)前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展正從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，在特色小鎮(zhèn)發(fā)展上，也是要追求有質(zhì)量的、健康的發(fā)展和規(guī)范的可持續(xù)發(fā)展，因此質(zhì)量擺在第一位。所以從這個角度上講，數(shù)量和質(zhì)量問題已經(jīng)得到了回答。未來是否還要按照1000個、2000個特色小鎮(zhèn)來推，已經(jīng)不是主要問題，主要問題是有質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)高質(zhì)量特色小鎮(zhèn)。
再一個風(fēng)向性的問題是“按照什么模式來推”。在此之前，國內(nèi)關(guān)于特色小鎮(zhèn)講得比較多的是浙江特色小鎮(zhèn)模式，實際上也正是因為很多地方把浙江特色小鎮(zhèn)可以學(xué)的和不可以學(xué)的，一股腦兒地借鑒或者照搬，才導(dǎo)致了特色小鎮(zhèn)發(fā)展出現(xiàn)了很多問題。實際上，創(chuàng)新的理念可以學(xué)習(xí)，如何調(diào)動社會資本積極性的做法可以借鑒。但是浙江的特色小鎮(zhèn)有它立足的基礎(chǔ)，如歷史條件、文化條件、產(chǎn)業(yè)條件等，與其他地方都不同，建議各地在推特色小鎮(zhèn)發(fā)展模式方面，要把自身的基礎(chǔ)條件和理念等科學(xué)區(qū)分，因地制宜發(fā)展特色小鎮(zhèn)。
另外，關(guān)于特色小鎮(zhèn)的風(fēng)向誰來牽頭的問題。在我看來，最重要的是關(guān)于未來特色小鎮(zhèn)如何合力推進(jìn)發(fā)展，這是一個大的方向問題，特色小鎮(zhèn)應(yīng)該是一個合力推進(jìn)的過程，應(yīng)該放入多部門協(xié)調(diào)的機制當(dāng)中。特色小鎮(zhèn)發(fā)展當(dāng)中也應(yīng)該特別注意將小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)進(jìn)行有效區(qū)分，這是未來分別制定相關(guān)政策的基礎(chǔ)。
未來特色小鎮(zhèn)的風(fēng)向，我認(rèn)為是越來越清晰，我們會在很長時間里要有質(zhì)量、高規(guī)范地去推進(jìn)特色小鎮(zhèn)，強調(diào)特色小鎮(zhèn)可持續(xù)、健康的發(fā)展。
風(fēng)口：研判五個關(guān)鍵要素
關(guān)于特色小鎮(zhèn)發(fā)展的風(fēng)口，我認(rèn)為，重要的是圍繞特色小鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)律，逐漸找到一些接近于科學(xué)發(fā)展的共識。
第一，哪里有風(fēng)口?特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)發(fā)展，一定不能夠四處開花，一定只能是在適宜的地點才具有高度的生命力。比如說大城市周邊應(yīng)該是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的一個非常重要的地點;又如，可以依托現(xiàn)有的一些存量較好的發(fā)展空間發(fā)展特色小鎮(zhèn)，如園中鎮(zhèn)、鎮(zhèn)中鎮(zhèn);再如，利用城市的一些街區(qū)進(jìn)行更新提升等。實際上，科學(xué)的特色小鎮(zhèn)是在條件較好的空間上進(jìn)行的一系列優(yōu)化和提升，而不能夠拋棄現(xiàn)狀條件，所謂在一張白紙上畫又美又好的圖畫，這是選擇特色小鎮(zhèn)風(fēng)口這一個階段要把握的重點。
第二，什么類型的特色小鎮(zhèn)有生命力、有風(fēng)口?具體地講，旅游小鎮(zhèn)有沒有風(fēng)口?體育小鎮(zhèn)有沒有風(fēng)口?我認(rèn)為這只是一個簡單的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的分析，而產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的分析只有落到特定的空間、特定的地點上才具有意義，我們不能把簡單產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的分析套到小鎮(zhèn)上。當(dāng)年波特提出的集群經(jīng)濟理論，對實際的工作非常有指導(dǎo)性?，F(xiàn)在來看，實際上他當(dāng)時也強調(diào)了地理空間的意義。他講的就是在一個空間上、圍繞著一個產(chǎn)業(yè)、相關(guān)聯(lián)的機構(gòu)集聚在一起。但是實際上他將空間做了很多擴展。而我們今天分析特色小鎮(zhèn)的時候，非常強調(diào)的就是在小空間里那些有潛力的產(chǎn)業(yè)的集聚，因此非常強調(diào)在一個特定的地點、過去有發(fā)展的基因、現(xiàn)在有發(fā)展的條件、未來有巨大的發(fā)展空間和潛力，非常強調(diào)產(chǎn)業(yè)和地點相結(jié)合，強調(diào)多元要素的集合。
第三，這個風(fēng)口是誰的風(fēng)口?它是政府部門的風(fēng)口還是企業(yè)的風(fēng)口?還是什么相關(guān)部門的風(fēng)口?在我們看來，這是一個聯(lián)合創(chuàng)造生產(chǎn)力的風(fēng)口，是大家協(xié)同合作的一個風(fēng)口，所以非常強調(diào)的是政府和企業(yè)有效的合作。如果我們只是強調(diào)企業(yè)的作用，讓企業(yè)作為主導(dǎo)，那么很有可能對它的長遠(yuǎn)要求兼顧不夠;但是如果我們將這項工作交于政府，有可能出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)支撐不夠的危險，所以在這方面，我認(rèn)為應(yīng)該是一個聯(lián)合創(chuàng)造生產(chǎn)力、聯(lián)合發(fā)展的問題。
第四，以什么樣的姿態(tài)去迎接風(fēng)口?特色小鎮(zhèn)有各種各樣的組團(tuán)形態(tài)，涉及各種各樣主體之間連接和聯(lián)合的形態(tài)。在有些地方強調(diào)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展，在有些地方強調(diào)小城鎮(zhèn)和特色小鎮(zhèn)互相補充相互銜接的發(fā)展，要把特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)結(jié)合起來，例如在上海金山楓涇鎮(zhèn)，是若干個特色小鎮(zhèn)互相結(jié)合的局面。廣義上講，特色小鎮(zhèn)很有可能在大城市周邊以小鎮(zhèn)群的方式出現(xiàn)，尤其是交通、通訊強化了小鎮(zhèn)群這樣一種形態(tài)。特色小鎮(zhèn)要密切地和核心城鎮(zhèn)、交通樞紐進(jìn)行結(jié)合，和現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地進(jìn)行結(jié)合，這也意味著特色小鎮(zhèn)發(fā)展越來越強調(diào)它在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用。實際上，最近出臺的幾個文件和報告，都在把特色小鎮(zhèn)放在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這樣一個背景下來說。我認(rèn)為，只有在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，特色小鎮(zhèn)才能夠具有源源不斷的活力，才能夠為整個區(qū)域發(fā)展發(fā)揮應(yīng)有的作用。所以，特色小鎮(zhèn)應(yīng)該放在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，以協(xié)調(diào)、協(xié)作、協(xié)同、聯(lián)合的形式來取得生命力，不能將它孤立于各類城鎮(zhèn)的體系、區(qū)域發(fā)展的體系之外。
第五，風(fēng)口的黃金窗口期在什么階段?前兩年遇到的一個問題就是大家誤以為特色小鎮(zhèn)只能輝煌一兩年，都要紛紛搶占這樣一個戰(zhàn)略的高地，所以很多地方的特色小鎮(zhèn)出現(xiàn)了“泥沙俱下”的局面。特色小鎮(zhèn)應(yīng)該是在一個長遠(yuǎn)發(fā)展過程當(dāng)中不斷展現(xiàn)出來的戰(zhàn)略機遇。因此，我也認(rèn)為，地方政府部門應(yīng)該結(jié)合長遠(yuǎn)發(fā)展，制定一個較長時間的路線圖。對企業(yè)來說，原先誤認(rèn)為要迅速地抓住所謂的黃金窗口期、要搶占的地點，也可以做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。對于黃金窗口期的判斷，應(yīng)該更加冷靜、更加理性。
風(fēng)險：科學(xué)把握各類風(fēng)險
特色小鎮(zhèn)發(fā)展存在多個風(fēng)險，包括房地產(chǎn)風(fēng)險、政府過度負(fù)債風(fēng)險、低質(zhì)量規(guī)劃帶來的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險以及可持續(xù)運營的風(fēng)險等。
當(dāng)前，特色小鎮(zhèn)仍然會面臨各類政策調(diào)控的風(fēng)險。有些地方特色小鎮(zhèn)發(fā)展過程中存在一系列問題，這些問題雖然看起來只是局部問題，但是這些局部問題有可能導(dǎo)致在宏觀政策層面上對特色小鎮(zhèn)的發(fā)展產(chǎn)生誤判，從而會出現(xiàn)一些宏觀上的新判斷。為避免局部的發(fā)展和那些受到打擊、受到打壓的特色小鎮(zhèn)與整體特色小鎮(zhèn)發(fā)展態(tài)勢混為一談，應(yīng)該有效合理區(qū)分特色小鎮(zhèn)的風(fēng)險情況，我想這一點對于特色小鎮(zhèn)具有一定的警示意義。
越來越多的特色小鎮(zhèn)開始面臨債務(wù)過度的風(fēng)險。一些地方政府大包大攬，把特色小鎮(zhèn)作為融資平臺來打造，希望利用特色小鎮(zhèn)擴大當(dāng)?shù)氐墓潭ㄙY產(chǎn)規(guī)模，推動當(dāng)?shù)谿DP增長，甚至還出臺了特別考核，形成一哄而上的局面。由于很多特色小鎮(zhèn)都是前一年、前兩年進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)的，近兩年，我們的宏觀經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了很多重大的變化，在高質(zhì)量發(fā)展這樣一個新要求背景下，以往我們所謂賴以支撐的發(fā)展基礎(chǔ)條件可能發(fā)生變化，因此地方應(yīng)該重新評估債務(wù)現(xiàn)狀，重新評估未來發(fā)展的財力基礎(chǔ)，要警惕債務(wù)過度的風(fēng)險，尤其是國家明確要求債務(wù)超過一定警戒線的地方不能再通過政府的債務(wù)平臺來推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)。對于企業(yè)來講，實際上也面臨著資金疏解的問題，所以要警惕債務(wù)過度的問題。
關(guān)于房地產(chǎn)化的風(fēng)險，很多房地產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)向做特色小鎮(zhèn)，我認(rèn)為有很多值得理解的原因，但是不能將房地產(chǎn)和房地產(chǎn)化混為一談。如果變成房地產(chǎn)化，也就是說特色小鎮(zhèn)沒有明確的產(chǎn)業(yè)支撐，收入來源基本上依靠房地產(chǎn)，那么就會將地方政府帶到泥溝里去，最后使這盤棋徹底失敗。目前特色小鎮(zhèn)最大的風(fēng)險之一也是房地產(chǎn)化。房地產(chǎn)化的風(fēng)險又會滋生出低質(zhì)量規(guī)劃風(fēng)險、可持續(xù)運營風(fēng)險和金融風(fēng)險等一系列風(fēng)險。很多房地產(chǎn)企業(yè)轉(zhuǎn)向做特色小鎮(zhèn)，但缺乏對特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵和概念的理解，缺乏產(chǎn)業(yè)運營能力，對生態(tài)環(huán)境和社會發(fā)展方面的認(rèn)識也不夠充分，導(dǎo)致把特色小鎮(zhèn)項目當(dāng)作房地產(chǎn)開發(fā)項目。
值得一提的是，特色小鎮(zhèn)還存在能力內(nèi)存不夠的風(fēng)險，也就是各地對特色小鎮(zhèn)發(fā)展的各種挑戰(zhàn)缺乏有效的應(yīng)對。特色小鎮(zhèn)是將一個產(chǎn)業(yè)上升為產(chǎn)業(yè)與區(qū)域相結(jié)合的空間，而且這個空間要求多要素、多主題，是一個創(chuàng)新程度極高的空間，門檻比以往許多的發(fā)展空間要高得多。但是以往我們在這方面有很大的誤解，認(rèn)為特色小鎮(zhèn)的門檻很低，主題介入過多、過度，這也成為特色小鎮(zhèn)發(fā)展面臨的一個風(fēng)險。
地方政府想通過特色小鎮(zhèn)來發(fā)展自己的產(chǎn)業(yè)，但如果吸引不來產(chǎn)業(yè)，小鎮(zhèn)可能會變成空城。從國家發(fā)改委起初的設(shè)想來看，應(yīng)先有產(chǎn)業(yè)再有小鎮(zhèn)，通過產(chǎn)業(yè)聚集來規(guī)劃建設(shè)小鎮(zhèn)，再吸引人口，這是比較良性化的模式。但現(xiàn)實中反過來了，地方政府寄希望于通過小鎮(zhèn)來吸引產(chǎn)業(yè)，即先建小鎮(zhèn)，再吸引導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)，但產(chǎn)業(yè)能否來是未知數(shù)，這也是風(fēng)險。
在我看來，我們現(xiàn)在最大的風(fēng)險是對風(fēng)險沒有認(rèn)識。地方總是習(xí)慣于強調(diào)特色小鎮(zhèn)帶來的經(jīng)濟社會意義。實際上，很多特色小鎮(zhèn)的最大風(fēng)險就是對風(fēng)險本身的認(rèn)識非常不到位、不充分，還有就是認(rèn)為小鎮(zhèn)的風(fēng)險有可能存在于未來，沒有認(rèn)識到所有未來的風(fēng)險都是現(xiàn)實，是“種子”。因此，我們要高度重視風(fēng)險問題，特別是要把未來存在的各類風(fēng)險放到當(dāng)前進(jìn)行考量，這是有效提升特色小鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量的重要方面。
（資料來源：中國旅游報）